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      重磅!新機制下的特許經營方案編寫大綱征求意見啦

      文章作者: 發布時間:2/21/2024 11:14:24 AM瀏覽量:235

      1月24日,國家發改委發布《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年版,征求意見稿)》公開向社會征求《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年版,征求意見稿)》意見的公告,將針對《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年版,征求意見稿)》向社會征求意見,《意見》共分為五大部分。


      政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年版,征求意見稿)

      第一部分 概述

      一、項目概況

      項目全稱及簡稱,建設目標和任務、項目功能和定位、建設地點、建設工期、建設內容和規模、投資規模和資金來源,主要需求和產出(服務),主要技術經濟指標,前期工作進展情況等。

      如項目涉及存量資產,應說明存量資產內容、資產價值、資產權屬或權利、存量債務、建設運營時間等。涉及改擴建的,應說明改擴建和存量資產的關系。應說明存量資產評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等),并將評估報告作為附件。

      二、項目實施機構等

      實施機構、政府出資人代表(如有)的職責及其獲縣級以上人民政府授權情況,并將相關授權證明文件附后。

      三、特許經營主要內容

      簡述收費渠道和方式、特許經營實施方式、特許經營期限、特許經營者的條件和選擇方式、特許經營服務范圍。說明項目建設期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方式等;以及其他需要說明的內容。

      四、政府承諾和保障

      政府對項目前期、建設和運營期間的工作協助與支持,用地(用海)和移民搬遷安置補償,排他性約定等作出的承諾和保障等。

      第二部分 項目可行性分析

      一、建設必要性

      簡述項目建設背景及對項目所提供產品或服務的公共需求,分析其與重大戰略、發展規劃、產業政策等政策和規劃的符合性,論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在需求分析的基礎上,提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產出(服務)的需求總量及結構。

      二、建設方案分析

      詳細論述項目選址或選線方案、主要建設內容及規模、建設主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要進度節點,以及正常運營年份應達到的產出能力和服務要求。明確項目預期達到的建設標準、工程質量和安全管理目標等要求。通過技術、設備和工程方案的比選,確定項目初步建設方案。

      大型、復雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利用條件及近遠期需求預測,明確項目近遠期建設規模、分階段建設目標和建設進度安排,并說明預留發展空間及其合理性、預留條件對遠期規模的影響等。

      估算擬建項目從籌建、施工至投產所需的全部建設投資,包括建筑工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

      三、要素保障條件

      根據項目選址或選線方案,以及建設內容和規模等要求,分析項目的要素保障條件及落實情況。說明有關部門針對項目規劃、選址、用地(用海)等反饋意見情況。

      (一)用地用海條件

      說明擬建項目用地總體情況和土地利用現狀,分析土地要素保障條件,提出集約節約用地要求。如涉及用海用島,應明確具體方式、位置和規模等內容。

      (二)資源承載能力、生態敏感區等其他支撐條件

      說明項目取水、能耗、污染物排放和碳排放、生態敏感區約束等其他支撐條件。

      四、運營服務要求

      在保證達到產出能力和服務要求的前提下,研究提出項目運營需要落實的外部條件、運營服務內容、應遵循的標準和質量規范以及安全保障要求。

      五、主要風險識別

      識別和分析項目準備、建設、運營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方面的主要風險。

      第三部分 特許經營模式可行性論證

      一、項目屬性分析

      分析項目是否屬于具有一定公益性且存在經營收入的項目。市場化程度高的商業項目和產業項目,以及沒有經營收入的公益項目,不得采用特許經營模式;不得將以上類型項目相互“打捆”,或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

      廠網一體化的污水管網、供熱管網、供水管網等項目,綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目,以及通過產業鏈延伸等方式將公益性較強行業與收益較好的關聯產業有效融合、一體化實施的項目,可以綜合平衡項目收益,開展政府和社會資本合作。

      對于特許經營新建(含改擴建)項目,應參照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》,明確民營企業持股要求或參與方式。

      二、項目收費渠道和方式

      明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式),論證收費渠道和方式的合法合規性,評價使用者支付意愿、支付能力和收益穩定性,初步分析項目運營成本、項目收費情況以及該項目所屬領域現有的財政運營補貼政策,明確項目是否存在按規定補貼運營情形,明確是否不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任,確保項目符合使用者付費要求。項目收費屬于政府定價或指導價的,明確定價機制和調價機制。

      三、項目盈利能力分析

      研究使用者付費收入的穩定性和成長性,在項目全部投資為權益資金的情形下,考察項目全生命周期的現金流入(含按規定享有的運營補貼)和流出情況,分別計算基于項目投資現金流量表、特許經營者自有資金現金流量表的財務內部收益率等盈利能力指標。

      對于盈利能力不足的項目,研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性,主要包括合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等。如需政府投資支持的,應說明政府投資支持的具體方式、額度和時間節點等。必要情況下,應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平衡分析。

      以盈利能力角度分析是否適合采用特許經營模式。如采取多種方式后,盈利能力仍不足,則不應采用特許經營模式。

      四、比較優勢分析

      從項目全生命周期成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防范控制等方面,特別是對采取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方面進行比較分析,對項目是否適合采用特許經營模式進行論證。

      五、參與意愿分析

      分析說明社會資本參與意愿和金融機構參與意愿;必要時,可面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試,說明市場測試結果。

      六、合法合規性分析

      綜合上述分析,說明上述特許經營安排是否存在違反法律法規、政策文件精神的情況,包括但不限于特許經營范圍或產出界定不清,一定區域或期限內的排他性約定缺失,通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資企業參與的,說明是否符合外商投資管理有關規定。

      七、特許經營風險分析

      說明采取特許經營模式是否存在相關風險,以及相關風險是否可控。

      第四部分 特許經營主要內容

      一、特許經營范圍

      明確擬采取特許經營模式的項目建設內容、服務范圍等要求,以及特許經營者對項目周期各環節的責任。對于盤活存量資產項目,應列明項目資產處置方式和程序等內容,以及項目存量債務處理和職工安置等要求。

      二、實施方式

      確定擬采用特許經營模式的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式,改擴建項目可采用ROT方式,存量資產盤活可采用TOT等方式。說明實施方式選擇的主要依據和考慮。

      三、特許經營期限和資產權屬

      明確特許經營期限,說明特許經營期限確定依據。如將特許經營期限作為招標評定標準,應以最終招標確定的期限為準。明確特許經營期限內和特許經營到期后的資產權屬情況。

      四、特許經營主要原則和合作邊界

      明確使用者付費定價、調價機制和原則,以及期間各類變更的處理原則等;明確特許經營各階段政府、特許經營者、項目公司的權利、義務等。

      五、特許經營者選擇

      (一)特許經營者基本條件

      按照以下要求,明確特許經營者基本條件:除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外,地方本級國有獨資或國有控股企業(含其獨資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的聯合投標方或項目公司股東;作為政府出資人代表時,原則上不得在項目公司中控股。

      (二)特許經營者選擇方式

      應優先采用公開招標方式選擇特許經營者。如果不選擇公開招標方式,必須明確原因和依據。

      (三)特許經營者選擇標準

      對特許經營者應具備的條件提出要求,明確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用狀況等,并將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件等作為選擇特許經營者的重要評標標準。對特許經營新建(含改擴建)項目,應按照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》,明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具體要求。

      六、交易結構與投融資結構

      (一)交易結構

      設計并繪制特許經營項目交易結構圖,明確項目授權路徑、特許經營者持股比例、合同體系、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構,說明實施機構、政府方出資人代表(如政府資本金注入)等推進主體的責任。明確正常運營情形下,特許經營者不得轉讓項目公司股權的最短期限限制。

      (二)投融資結構

      明確項目資本金比例、股東出資要求、融資方式及限制條件、建設期政府投資支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對項目公司分紅的要求、項目公司清算后剩余收益分配要求等,以及銀行貸款等融資原則等。

      七、監督管理和運營評價

      (一)監督管理

      明確實施機構會同有關部門對特許經營項目前期工作、建設實施、日常運營等環節的公共監督要求。明確項目通過全國投資項目在線審批監管平臺向社會公開披露相關信息的內容和要求,以及建設實施階段的過程審計和運行階段的審計。

      (二)運營評價

      明確項目實施機構對項目運營情況的監測分析、定期運營評價安排。應從行業管理角度提出建設進度、建設質量、運營標準等評價指標,從協議執行角度提出履約情況等評價指標,從項目效果角度提出直接效果、外部影響、可持續性等評價指標。如涉及財政資金使用的,還應按有關規定提出對財政資金使用的績效評價指標。

      八、風險管控

      針對項目全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方面的風險因素,提出風險應對措施和建議,明確項目實施機構、特許經營者、項目公司等方面風險分配原則,明確政府承擔的項目風險、政府不承擔的項目風險以及政府和特許經營者或項目公司共同承擔的風險。

      九、政府承諾和保障

      分析并明確政府對項目前期工作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一規定的運營補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機制下對收入來源、定價和調價、成本監測等方面政策規定的保障,明確對影響項目收益來源的政府特殊要求(如收費公路免費通行、臨時價格優惠)等的應對性保障機制。

      十、調整、變更等其他要求

      明確協議變更和延期、價格調整、補貼調整、項目公司股權變更、政府臨時接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔保、違約責任與爭議解決等要求。

      第五部分 結論和建議

      一、主要研究結論

      通過總結項目可行性、特許經營模式可行性、特許經營主要內容的研究結論,綜合判斷項目是否可行和特許經營模式是否可行。

      二、問題與建議

      針對項目需要重點關注和進一步研究的問題,提出相關建議。

      三、附表、附圖和附件

      根據項目實際情況和相關規范,附具必要的附表、附圖和附件,如實施機構獲得政府授權的證明文件、政府出資人代表授權證明文件、項目選址文件(如有)、收費文件(如有)、財務分析附表等。

      (說明:本編寫大綱主要規范特許經營新建(含改擴建)項目,不涉及新建或改擴建的TOT項目可參考本編寫大綱適當簡化)


      大綱新變化

      本次征求意見稿在結合2023年版可行性研究報告要求的基礎上,重點闡明了項目屬性、收益渠道和方式、盈利能力、比較優勢等特許經營模式可行性論證要點,進一步論證了未來特許經營項目將著重關注經營性及運營可持續性,符合特許經營項目從“重施工”向“重運營”和“控風險”的導向轉變。

      (一)與2023年版可研大綱保持一致性

      征求意見稿中“第二部分 項目可行性分析”應按照2023年版可行性研究報告大綱進行編寫,與115號文“特許經營方案應參照可行性研究報告編寫”的要求一致,其中有關項目自身建設可行性等核心內容的論證應基本達到可研深度,但整體框架結構、側重點及分析深度存在一定調整,特許經營項目的可行性分析重點集中在建設必要性、建設方案、要素保障、運營條件、風險識別等前期要素識別及規劃策劃上。

      (二)注重特許經營模式的可行性論證

      特許經營模式可行性論證包括項目屬性分析、項目收費渠道和方式、項目盈利能力分析、比較優勢分析、參與意愿分析、合法合規性分析以及特許經營風險分析7個方面,下文重點圍繞前3個展開分析。

      特許經營模式可行性論證的核心在于,以不得額外新增地方財政未來支出責任為前提,判斷項目的性質、領域是否適合特許經營方式實施,且各子項內容是否在空間或上下游產業方面存在緊密關聯性,進而明確項目收費機制及收費意愿,靈活運用建設期政府投資支持、價格機制改革、合規運營補貼、合理調整土地規劃用途和開發強度以及合理相關的資源補償等方式,滿足項目自身收益平衡。

      1、關注項目屬性的特許經營可行性論證

      根據115號文規定,政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目,且兼顧公益屬性,市場化程度高的商業項目和產業項目均不適宜特許經營方式實施,因此特許經營可行性論證時應從項目是否屬于政府必須負有建設與運營義務方面,以及項目是否具有經營收益出發,結合115號文明確的重點領域,論證項目是否適宜采用特許經營方式。

      同時,征求意見稿特別提出,純公益性、商業性項目不得相互打捆,不得與適宜采用特許經營的項目打捆實施。各地方在策劃項目時,常用“肥瘦搭配”的方式將純公益性的項目納入有收益的經營性項目中一體實施,本次征求意見稿將此類情況列入負面清單。筆者認為,純公益性項目為政府負有投資建設義務,各地政府應根據自身財力量力而行,采用政府直接投資形式,避免加重政府債務風險;市場化高的商業項目,應交給市場選擇,根據市場資源配置,最大化地發揮市場價值,帶動地方經濟發展。但為避免過度解讀,征求意見稿還特別提出廠網一體化的污水管網、供熱管網、供水管網等項目,綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目,以及通過產業鏈延伸等方式將公益性較強行業與收益較好的關聯產業有效融合、一體化實施的項目,可以綜合平衡項目收益,開展政府和社會資本合作。

      所以各類項目是否可以打捆實施,還需充分論證項目的關聯度。廠網一體化類項目建設內容為主體和配套的關系,一體化實施可系統性地平衡處理供應量與所必須配套管網規模之間的關系,節約資源浪費,達到提質增效的目的。

      2、關注項目收費渠道和方式論證

      項目收費渠道和方式與項目性質及所處的行業領域息息相關,收費價格的確定一般分為政府定價或指導價、市場價格等,其中政府定價又分為中央定價和省級政府定價。供電、供水、生活污水處理、垃圾處理涉及民生利益的,一般屬于政府定價,由政府各級定價部門出具統一文件規定其單價;商業停車場收費、體育場館、文旅類項目中文化場地出租、游船票價、文化演藝活動門票等一般均為市場定價。需先明確該項目屬于哪一類收費機制,再對收費的標準、使用量進行分析,同步開展使用者的支付意愿、支付能力調查,此類調查一般適用于市場定價項目或涉及政府定價中調價幅度及頻次接受度意愿的調查。最后,通過調查數據和運營成本分析數據,判斷項目是否存在補貼缺口。

      本次征求意見稿再次強調了“按規定補貼運營”,對于“按規定”的理解,發改委的解析為按照國家統一規定或行業通行的做法,和其他方式實施的項目一視同仁的享受補貼。但在實際項目操作中,很難找到國家規定具體補貼標準,補貼的價格如何確定?

      筆者認為,要解決項目使用者付費不平衡問題,可從三方面考慮,一是多渠道降低項目建設成本,包括政府通過資本金注入、投資補助、資源補償等方式予以支持,同時盡量通過經營性內容潛力挖掘和創新或項目建設內容優化降低投資等方式,滿足項目自身收益平衡。二是探索建立地方運營補貼制度,對于實在無法平衡的項目,通過論證財政補貼的合法合規性,建立運營補貼,同時不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。三是推動價格機制改革,按照“誰污染、誰付費,誰使用、誰付費”的方式,對于政府定價或指導價范圍內的收費價格,制定規范的成本規制制度,逐步完善收費機制,最終達到真正意義上的使用者付費。

      3、關注項目盈利能力論證

      項目的盈利能力需從全生命周期進行考慮,本次征求意見稿表述為“項目全部投資為權益資金”的情形下,不考慮融資情況,考察項目全生命周期的現金流情況,即通常所說的全投資內部收益率。但征求意見稿中又提到測算“特許經營者自有資金現金流量表的財務內部收益率”,與前文提到的“項目全部投資為權益資金”的前提是否有沖突,特許經營者一般都會進行項目融資,因此特許經營者自有資金一般僅為項目部分權益資金,該情況下進行的測算為基于融資后的特許經營者資本金內部收益率,是特許經營者判斷項目是否具有可投資性的重要盈利能力指標。

      在進行了財務盈利能力指標分析后,如果項目盈利能力不足,需要通過其他途徑解決項目自身收益平衡問題,征求意見稿特別提出了可通過“合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等”方式。

      對“調整土地規劃用途和開發強度”方式特地強調了需依法依規進行調整,實際項目操作過程中,土地規劃用途和開發強度調整的程序較為嚴格和繁瑣的,目前對于土地利用規劃方面統一為國土空間規劃,土地性質和開發強度均為規定性指標,如果土地規劃條件或控規涉及該類指標調整,需先調整上位規劃,要經過一系列的專家論證、征求利益相關方意見、原批準單位審批等多個程序后才能進行調整,在項目實操上存在一定的難度和復雜性。

      對于“提供與項目合理相關的資源補償”方式,重點關注與項目合理相關性,需根據項目的性質、領域,提供與項目空間或上下游產業關聯的資源,避免無關聯性的資源硬性捆綁。

      (三)關于特許經營者身份的有關思考

      本次征求意見稿對于特許經營者的基本條件規定,主要強調地方本級國有企業不得作為社會資本方參與項目。筆者認為,限制地方本級國有企業參與主要考慮的是規避新增政府隱性債務,同時仍有地方國企未完成市場化運作的轉型,在實施領域的專業性和技術實力不如市場化企業。而對民企參與的清單化管理,更多是正面引導而非強制執行,在執行過程中需充分考慮民企自身的參與意愿。

      在招采特許經營者的過程中,還有以下實操內容有望國家進一步規范明確:一是在招標文件的資格條件中,是否需要體現115號文中“三類清單項目”對于民營企業參與的約定;二是特許經營者招采過程中,能否直接限制國有企業參與投標競爭,如何保持與《招投標法》中“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人,不得對潛在投標人實行歧視待遇?!钡囊恢滦?。



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